一、调研基本情况
    黄陵县位于陕西省中部，在所辖8个乡镇（街道办）及191个行政村（社区）均建立了乡镇纪委、街道办纪工委和村（居）民监督委员会。乡镇（街道办）纪（工）委由1名书记和1-2名纪委委员组成。村（居）民监督委员会由1名监委会主任和1-2名委员组成。目前，黄陵县各乡镇纪委、街道办纪工委、监委会均按照“四有”标准要求，配备了必要的办公办案设施设备。并于2009年纪检监察机关机构统管时，已明确在县财政年初预算中，每年为乡镇纪委、街道办纪工委增加2万元专项工作经费。2012年1月起已落实乡镇、街道办纪检干部每人每月220元的办案补贴待遇，村（居）民监督委员会主任每人每年1800元补贴待遇。
    （一）案件查办情况
    黄陵县实行由县纪委常委分片包乡镇的案件查办工作机制，每年初都召开专门会议，根据全年任务将案件查办工作要求分解到各乡镇纪委、室和各派出纪工委，做到了责任到人，任务到人，落实到人。2012年至2014年，全县纪检监察机关共受理涉及农村基层问题信访案件57件，上级批转、调查中发现80件，初核137件，立案94件，结案94件，结案率100%。党政纪处分94人，其中党内警告68人、严重党内警告17人、留党察看4人、撤销党内职务1人、开除党籍1人，行政警告3人（县纪委立案5件，结案5件，结案率100%。党政纪处分9人，其中党内警告4人、严重党内警告3人、留党察看2人）。按违纪性质分类：违反政治纪律1件，占立案总数1%；违反廉洁自律4件，占立案总数4%；破坏公共秩序3件，占立案总数3%；违反财经纪律6件，占立案总数6%；失职渎职66件，占立案总数72%；其他违纪行为14件，占立案总数14%。
     （二）工作经验和有效措施
    1、加强廉政教育。将廉政教育作为干部培训的重要内容，依托县委党校，举办廉政教育专题轮训班8期，对全县1088名科级干部、80余名纪检干部、620名村“三委会”负责人和大学生村官进行了培训。同时，县纪委通过开展选派乡镇纪委干部到委局以干代训、组织农村基层党员干部到阿党镇姜林沟村廉政警示教育基地参观学习的方式，有效的提高了基层纪检干部的业务水平，也使广大党员干部能以案明纪，引以为戒。
    2、深化制度建设。针对干部队伍建设、纪律作风建设及群众反映强烈的突出问题，制定出台了《领导干部约谈办法》、《党政机关干部作风纪律八条禁令》、《农村基层干部违纪违规责任追究办法》、《严禁党员干部大操大办婚丧事宜的管理办法》及乡镇领导定点接访和定期约访、下访，信访民情直通车等一系列制度机制，特别是探索建立了乡村“三个三”、社区“七个一”等联系服务群众机制。通过这些制度、机制的有效落实，农村基层党员干部的作风明显转变，推动发展、服务群众的能力和水平显著提升，各级党组织的凝聚力和向心力进一步增强。截止目前，共累计发放便民服务卡1.6万张，发放邮政绿色通道信封3000余份，接访群众1300人次。
    3、强化干部监督。在巩固提升省、市反腐倡廉各项制度的基础上，严格落实党员领导干部个人重大事项报告、民主评议、诫勉谈话、经济责任审计等制度、媒体“三述”，构建了“六位一体”干部监督体系，并于2012年按照上级纪检监察机关要求在全县各行政村、社区成立了村（居）民监督委员会，加强了对农村基层干部特别是村“一把手”的监督，对发现的问题、及时提醒纠正，严防权利失控、决策失误和行为失范，使权力始终在阳光下运行。目前，村（居）民监督委员会共参与监督重大事项324起，纠正不合理事务76起，提出建议82条，调解居民纠纷120起。
    4、推行村务公开制度。严格实行“四议两公开”制度，制定下发了《关于进一步加强和规范村务公开工作的实施意见》、《黄陵县村务公开实施办法》、《黄陵县村务公开工作考核办法(试行)》、《黄陵县村务公开目录》和《黄陵县村务公开流程图》等办法，特别将阿党镇作为村务公开示范点，对涉及财务、计划生育、农民负担、宅基地等内容进行公开。重点把财务公开作为主要内容，所有收支逐项逐笔公开明细账目，切实让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。通过各项公开，保证了全镇的社会稳定，启动了率先垂范的作用。
    5、严格执行八项规定。坚持把八项规定执行情况纳入常态化管理，强化日常监督，做到出实招、动真格、见实效。一是规范公务接待。落实“五条纪律”。即：凡检查指导、参观交流等需就餐的人员，一律在“廉政灶”就餐；不得上烟饮酒；严禁在营业性餐馆接待和超标准接待；严格控制陪餐人员；实行公务接待定期结算和公开制度，自觉接受干部群众监督。二是严肃工作纪律。采取定期和不定期的方式对各单位、站所工作作风进行明察暗访，重点检查干部工作纪律、工作作风、行政效能情况。三是严格公车管理。采取用车派单、无现金加油、定点维修、节假日定点封存的方式，加强对乡镇及站所公车使用的监督管理，有效的遏制了违规使用公车现象。
    6、全面落实办案协作区。按照上级纪委的要求，我县积极整合乡镇纪委办案资源，全面推行乡镇办案协作区制度，实行县、乡两级联动，不断加大办案工作力度，切实提高乡镇纪委办案质量和水平。一是县纪委成立了乡镇办案协作区工作领导小组，将全县8个乡镇（街道办）划分为4个办案协作区，由4名县纪委常委分任4个办案协作区负责人。并分别在4个条件较好的乡镇设立协作区办案办公室，公布举报电话，设立举报箱。二是制定下发了《黄陵县推行办案协作区制度实施办法》和《黄陵县推行办案协作区制度汇编》，明确了办案协作区工作职责、办案范围和工作程序。三是严格实行“乡办县审制”和“一案双报告”制度，发挥案件审理工作标本兼治的功能，努力提高办案质量和效率。
    二、当前我县查处农村基层腐败问题工作存在的主要问题
    1、基层纪检机构对案件查办认识不到位。乡镇纪委作为党在乡镇一级的纪律检查机关，受乡镇党委和县级纪检机关双重领导，所管辖对象为本乡镇辖域内基层党组织和党员干部，且绝大部分对象为广大农村的党员干部。但有的乡镇纪委对查办案件重视程度不够，维稳怕乱，怕查办案件会影响经济发展，破坏发展环境，这是主观方面的因素。从多年查办案件情况反映看，乡镇纪委的案源不足、地域影响等客观因素也不同程度上影响着乡镇纪委查案效果。农村基层党员干部违纪性质以违反财经纪律、妨害社会管理秩序、失职渎职类居多，且每年各乡镇纪委完成案件多从计生、林业、卫生等站、办、所挖掘案源，在其他部门处理的基础上另加处理。乡镇地域较小，人情干预严重，办案难度大；乡镇纪委办案时，受人文、地域等因素的影响，往往出现证人之间互相串通、工作不配合等问题，处理不好还容易引起群众上访至越级上访。受以上因素的影响，存在着不重视、不积极、不主动的“三不”状态。
    2、基层纪检干部“专职不专”。虽然近几年来，各级纪委十分重视加强专职纪检干部队伍建设，但在许多乡镇，专职纪委书记不能保证工作专职，纪委书记都不能保证专职，纪委委员就更不用说了。此外，纪检干部还有包村或包片任务，且往往联系着重点难点村，从而造成纪检工作基本上是一带而过，有事也是临时抽调人员。纪检工作职责需要履行，而工作人员难以保证专职专用，致使工作的覆盖面，工作的领域和工作的深度等难以全面，这就造成乡镇纪检工作难以有计划、有步骤、有条不紊地开展，往往只能以“消防队”的方式来应对。在目前大力发展农村经济，推进农村城镇化，扩大基层民主进程中，乡镇工作愈多，工作任务愈重，新引发的纪检、信访内容就更多更复杂，乡镇纪委疲于应对，造成上访问题增多。
    3、基层纪检监察机构力量薄弱。一是基层纪检监察干部工作变动频繁，部分同志刚刚熟悉业务就变动了工作，新接任的同志以前没干过纪检监察工作，理论水平、业务水平、办案能力较差，工作处处受制。二是干部培训机制不完善。上级纪检部门组织基层纪检干部培训的时间较少，很多纪检干部接手工作后，大部分是靠自己摸索、向老同志请教等方式熟悉工作，而没有进行系统的业务培训。三是办案力量薄弱。乡镇纪委普遍配有1-2名纪委干部，且没有配备录音笔、执法记录仪、照相机等办案设备。直接导致乡镇纪委办案基础力量薄弱。
    4、基层纪检监察机构业务水平有待进一步提高。一是办案程序不严格。对于查办的案件没有严格按照纪检监察案件检查的要求去履行相应的报批程序，工作随意性大。二是办案材料不规范。在办理案件中，对于谈话笔录、证言证据没有按照标准要求进行采集，一些该向被调查对象说明的权利和义务都没有写入调查材料。三是办案时限不遵守。很多乡镇纪委办案过程时间过长，没有在规定时限内完成调查工作，有的因案件久拖不决引起群众的不满而造成越级访、重复访。四是就目前乡镇纪委办案人员现状来看，具备大专以上文化程度，从事过财务、审计、法律、政法等方面的专业人才匮乏，办案人员自身素质不高也是妨碍乡镇纪委高质量完成违纪案件查办工作的一个因素。一些乡镇纪检委员没有相关群众工作经验和办案经验，对党内其他法规也了解甚少；有的则对办案程序不太了解，对证据收集、卷宗组成等不能很好掌握。往往造成案件事实不清、证据不足、材料不齐等情况发生，造成了查办案件质量不高，惩治腐败力度不够等后果不同程度存在。
    三、农村基层腐败案件发生的深层次原因
    通过对案件的认真分析，究其深层次发生原因，主要有以下三个方面：
    一是存在“两张皮”现象。随着经济的不断发展，农村工作趋于复杂化，而农村的党员干部文化水平普遍偏低，还有家族势力的影响等众多因素的存在，导致个别地方存在“两张皮”的现象，造成了一些不稳定的因素，影响和制约了村级的健康发展。
    二是思想认识不够到位。无论是作风上的问题还是廉政方面的问题，其根源都在思想上，思想认识不到位是个较为突出的问题。部分党员干部还存在一些不合时宜的思想观念和工作方法，思维定势，不思进取，难以适应形势发展的要求。部分党员干部对自己要求不高，“不求有功，但求无过”，勤政廉政意识薄弱，缺乏求真务实、埋头苦干的精神，满足于做表面文章，形式主义问题比较严重。有的干部政治纪律性不强，不敢坚持原则，明哲保身，存在好人主义思想和庸俗作风。贪图享乐、铺张浪费的问题在一些党员干部的身上还不同程度地存在。
    三是规章制度不够完善，监督机制不够健全。有的规章制度宏观上比较全面，但没有制定出具体标准和相关配套规定，如实施细则等；有的脱离实际，难以操作，有时存在以领导签字与口头表态取代按章办事的问题。乡镇纪委、监委会对村务、政务、财务公开监督不到位，事前公开和过程公开比较少。
    四、加大查办农村基层腐败问题力度的建议
    针对目前乡镇纪委人员搭配、业务素质、面向人群及执纪环境等综合因素考虑，特提出以下建议：
    1、进一步提高对查办案件工作的认识。乡镇党委对乡镇纪委的支持重视程度有待提高。体现在对乡镇纪委的人员配备、经费支持、工作重视程度上投入不够完全，需进一步加强，导致了乡镇纪委工作人员在查办违纪案件工作中主观上的积极性受影响，存在倦怠思想。要提高对办案问题的认识，有线索就要核实，有案件就要查办，对违反党纪国法的腐败分子要严肃追究、严厉惩处，作为纪委干部要增强有案必查是尽职、不会办案不称职，有案不查是失职，压案不查是渎职的观念，增强办案意识。
    2、强化基层纪检干部的政治和业务素质的培养。强化办案工作，提高办案质量就必须以人为本，提升办案人员的素质。一是要把乡镇纪检干部纳入培训计划，确保乡镇纪检干部每年至少集中培训1次，培训时间不少于30天。二是加大选派人员到县纪委办案科室跟班学习或者抽调部分基础好的同志到纪委参与办案的力度。三是要求乡镇纪委干部加强自学，自觉弥补自身在查办案件过程中的不足，学习办案必备知识与技能。只有具备了较高的政治和业务素质，才有能力有精力同腐败行为作斗争，才能真正、充分发挥党的纪律检查机关的工作职能。
    3、加强对乡镇纪委办案工作的领导和指导。县纪委各常委要加强对所包抓乡镇案件查办的进展情况的了解，并对日常办案工作进行指导，从办案手段、办案步骤、谈话方式、取证角度等细节入手，使乡镇纪委能够 “会办案、能办案、办好案”。对案件查办情况进行督查和点评，使查办案件的质量得到进一步提高。 
    4、拓宽案源渠道，建立奖励机制。各乡镇普遍存在案源不足的问题，要采取措施寻找案源。一是拓宽渠道，建立扩大案件线索。通过设立举报信箱，领导干部挂牌接访，定期下访等活动，面对面与群众交流，以此掌握案件线索。二是主动出击，捕捉案件线索。通过对强农惠农资金、教育收费、低保、扶贫等群众反映强烈的问题进行专项检查及对各部门进行党风廉政工作巡查，从中发现案源。三是建立奖励机制，增加案件线索。对群众信访举报实行奖励制度，公开举报电话，对举报属实且问题重大的署名举报，给予物质上的奖励。四是年底县纪委对基层纪委案件查办情况进行单独考核。