十八届中央纪委第五次全会指出要“深化纪律检查体制改革，推动组织和制度创新”。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第九次会议上强调：“需要地方先探路子、创造经验，中央要及时给予授权，有效调动中央和地方两级积极性”。根据中央的改革思路，我就自己从事纪检工作实践经历，对县、乡两级纪委体制改革谈几点思考：

县乡两级纪委的反腐任务艰巨

县、乡两级都属于基层政权组织，它直接面对的是广大的人民群众，党政部门的行为直接关系到老百姓的切实利益，腐败问题的出现也直接败坏了党和政府在人民心目中的形象。近年来发生在群众身边的腐败问题与日俱增，小官巨贪易发多发。一些县、乡领导干部搞权钱、权色、权权交易，贪污腐化，更有一部分党员领导干部克扣、截留、挪用、骗取惠农资金等等。老百姓身边的腐败问题还有许多，县乡腐败蔓延的势头未能从源头得到有效遏制。十八大以来，中纪委查处了一大批省部级领导干部，数量越来越多、级别越来越高，保持了高压态势，取得了可喜战果。然而，和中纪委形成鲜明对比的是县、乡纪委仍然是动作不大、力度不够的现状仍未改变。县、乡两级纪委持等待观望态度，选择性地反腐，可以说是不催不动、不要不报，形成了中央和地方一头热一头冷的局面。

习总书记指出反腐要坚持“老虎苍蝇一起打”。老虎虽坏，毕竟数量较少，苍蝇虽小，但无处不在。我认为打老虎必要，拍苍蝇更加迫切和必须。只有县、乡彻底反腐才会让社会风气彻底扭转、才能让广大的人民群众从中得到真正的实惠。因此构建风清气正的政治生态，县乡应该是主战场，也是下一步的反腐重点所在。

当前县乡两级纪委体制中存在的弊端

找不到病根就找不到良药。反腐工作也是如此，我们只有清晰认识到当前体制中存在的弊端，才能有针对性地进行革新。找准问题才是解决问题的关键。因此，应该召开全国县、乡纪委书记代表座谈会，讨论县乡两级纪检监察机构职能定位和机构改革的问题。

县、乡两级反腐工作的主动性和积极性不高与当前县、乡两级纪委体制存在弊端有极大关系。根据我从事纪检监察工作的经验和体会，县、乡两级纪委在工作中面临以下困境：

(一)双重领导体制与县乡纪检监察机关独立开展纪检监察工作不相适应。

目前，中央在改革纪律检查体制和反腐败体制方面明确了“两个责任”、“两个为主”等一系列举措，迈出了关键步伐。但县、乡两级纪委对权力的监督仍不够有力，未能达到改革的预期目的，上级监督太远、同级监督太软的顽症仍未根除。

无论是县还是乡镇，由于上一级纪委对县、乡的情况不是很了解，也没有专门的派出(驻)机构或者人员常驻当地，要进行全方位监督还是不可能的。如此一来对县、乡两级领导、特别是“一把手”的监督重任就只能落在同级纪委的肩上。然而，在现行的干部管理体制下县、乡纪委书记行政级别低于书记、县长，书记、乡长。县纪委书记在县委只是一个常委，乡镇纪委只有书记一人，而且也是党委委员。县、乡纪检监察机关形同党委的内设机构，为从属关系，特别是在工作分工、经费开支、干部使用以及开展工作方面，县乡纪委对同级党委存在很强的依附性，县、乡纪检监察机关的职能作用很难得到充分发挥，纪检监察干部的工作很难开展。特别是在履行监察职能中，虽有上级赋予的权力，但是由于机制原因，实际中无法监督，监督乏力。比如在分工上，纪委书记必须接受同级党委的安排，大多身兼数职;在开展工作方面，县、乡纪委往往要看党政“一把手”的“脸色”。从某种意义上讲，县、乡纪委能否独立开展工作、正确履行职责、工作成效如何，均取决于同级党委“一把手”的喜好和支持力度。

(二)现行管理方式与县乡纪检监察机关监督同级党委不相适应。

由于县、乡纪委书记、纪检监察干部的工资、福利、办公经费等由所在党委、政府负责，从而影响了监督效果。特别是县、乡纪委书记在政治前途等问题上，对所在单位及主要领导有很强的依赖性。比如，提拔要靠单位“一把手”推荐，干部考核或民主测评要靠单位工作人员投票，单位领导或干部给不给你投票，“一把手”能起决定作用。即使市纪委会同组织部门考察县纪委书记、副书记，但市委书记一般都采纳县委书记的推荐意见，决定权还在同级党委和市委手里。上级纪检监察机关的提名考核真正对其职务变动所起的作用微乎其微，这种现实状况使县、乡纪检监察机关在一定程度上存在着“不愿监督、不能监督”的现象。由于上级监督太远、同级监督太软的问题尤为突出，县乡两级党政领导班子成员就处在监管的真空地带，权力运行高度集中的地方又缺乏必要的监督，势必为腐败行为的发生提供了很大的空间。

(三)县、乡纪检监察机关开展监督检查工作的环境较为复杂。

县、乡纪检监察工作在大多数党员干部的心目中仍然是一项敏感而尖锐的工作，简单的认为纪检监察就是查事整人，造成在实际工作中被监察对象处处都有抵触和畏惧情绪，出现问题后反而采取逃避和抗拒的态度。由于在开展监督检查工作中复杂的执纪环境，导致县、乡纪检监察机关工作人员产生畏难情绪。具体有“三怕”：一怕得罪领导。在监督检查、查办案件时，纪检干部最担心领导不支持，更怕查出问题后领导不满意，以后工作难以开展，甚至会断送自己的政治前途。比如，纪委干部在工作中遇到涉及书记、县长以及其他县级领导的人和事时就会打折扣、搞变通、甚至讨好巴结，原因就是怕得罪领导影响到自己的前途或惹上麻烦;二怕影响人际关系。监督上级怕遭打击报复，监督同级怕妨碍团结，监督下级怕伤和气、丢选票，影响自身的发展。担心自己管多了，干部不理解，甚至产生反感心理，使自己原本融洽的人际关系恶化了。三怕影响工作目标任务的完成。害怕自己管严了、限制多了，会成为干扰目标任务的完成，影响干部工作积极性，从而产生“多一事不如少一事”的心态，开展监督检查时坐等领导指示。

(四)县、乡纪检监察机关力量薄弱，兼职突出，与专职履行监督检查职能不相适应。

县、乡纪检监察机关工作人员，特别是纪委书记兼职过多，存在诸多方面：一是工作不专，兼职过多。县、乡纪委书记由于领导职数限制，出现分管工作较多的问题，除了负责纪检监察工作外，分管了组织、宣传、产业、计生、信访调解工作等。二是包村、包片、包项目任务。三是其他的纪检监察干部也都是兼职的，绝大部分的时间忙于应付县、乡党委、政府的中心工作，分散了抓好本职工作的精力，导致其不能专职履行纪检监察职责。直接影响了纪检监察机关职能作用的充分发挥，出现了监督乏力等现象。

县、乡两级政权组织多年形成的政治生态圈，严重影响到县、乡纪检监察职能的发挥。一是一把手”说了算。多少年来，县乡两级党政单位、部门形成了“一把手”说了算的政治生态，主要领导的思想已固化到自己一个说了算的定势，其它领导干部从思想和行为上已完全接受了“一把手”说了算的政治生态。这种无形的潜规则导致了民主形同虚设，单位私有化，下属家臣化，这也是产生形形色色腐败现象的主要根源。在这种政治生态下，省、市纪委监督“太远”，县、乡纪委监督乏力，职能实难发挥。二是既得利益势力的阻挠。在县、乡的政治生态圈里，政府采购和项目集中、资金密集的乡镇、部门主要领导以及县级领导，已构成了一种默契的围标、串标、转包、分包、支解项目的利益机制，具有一定的欺骗性、隐蔽性和复杂性。他们平时关系密切、勾肩搭背、圈圈帮帮、互相“照顾”，对县、乡纪委的监督，自然而然地形成了反对同盟，这股力量完全可以抵制当前体制下县、乡纪委的监督。

县乡两级纪律检查体制改革的对策

县、乡两级纪律检查体制改革的关键是破除体制机制障碍。俗话说，“一棵大树抓住根，带动树叶和树枝;一团大绳先找头，捆在一起牵着走”。当下的反腐败斗争，好比是一盘“大棋”。下好这盘棋，离不开中央的运筹帷幄、谋篇布局、精准“落子”，更离不开县、乡两级纪委积极呼应、顺势而为、上下互动。应坚持问题导向，聚焦体制机制顽疾，立行立改，以一项项具体改革，推动整体工作发展。针对县、乡两级纪委面临的困境，建议对县、乡两级纪委体制做如下改革：

(一)垂直管理县、乡两级纪委，理顺管理体制，统一调配办案资源。

强化纪委系统的垂直化管理,有其必要性,也有助于提高反腐效率。由于纪委书记任命主要是由地方党委决定，和上级纪委相比,同级党委对其的影响或许会更大一些。这就导致一些地方的纪委书记难以或不愿意对同级党政领导实施有效监督，极易形成窝案、串案。纪委系统的垂直管理，实行上级纪委对下级纪委的垂直领导更有利于县、乡纪委书记“甩开膀子”反腐。并且把县纪委班子级别与同级党委、人大、政府、政协并列，成为名副其实的一套班子(县上只承认四套班子，把纪委当工作部门对待)。只有职级、待遇同步，政治地位提高了，才能有效保证反腐效力，才能更好地把权力关进制度的笼子里，发挥正能量。

事实证明，一些地方大案要案的彻底查办，多数是中、省纪委直接介入的结果。过去查处的市县委“一把手”案件，几乎没有同级纪委自己参与监督查处的案例，充分说明了地方纪委在监督同级党委的尴尬处境。近年来少数县级纪检监察机关因种种原因，查办案件阻力较大，存在瞒案不报、压案不查的现象，助长了腐败行为。以往，市、县、乡三级纪委习惯于单独查办案件，虽然对自主办案起到了积极作用，但也容易形成各自为战的局面，特别是对一些跨区域的案件难以协调查处。而查办案件以上级纪委为主，由上级纪委统一指挥协调，采取区域化协作办案模式，则有助于突破以上瓶颈。因此垂直管理到省级纪委是地方纪委体制改革的关键。

(二)提高县、乡两级纪委的机构设置，增强纪委的权威性和独立性。

当前我国党内组织机构从中央到地方，虽然纪委与各级党委都是党代会选举产生的，并列设置，但是纪委书记仅仅为党委常委，就使得纪委丧失了其所应具有的独立地位，加之纪委书记位置在同级党委居中或者靠后，就矮化了纪委在老百姓心中的政治地位。纪委作为党内选举产生的一个委员会，在县、乡两级实际上变成了同级党委的内设机构，处处受制于同级党委，完全没有权威性和独立性。俗话说“乱世须用重典”，“矫正必须过正”，因此我们一定要在体制制度上加以修正。

提高纪委机构的层级，有助于前移监督关口。当前纪委最大的尴尬就是难以对同级党委、政府班子成员形成足够的监督和制衡，尤其是对位高权重的书记县长，纪委通常是无能为力。提升纪检机构层级就会对同一级官员起到足够的震慑和约束，并能有效地遏制县一级的权力腐败。提高纪委书记政治待遇，使其在党内有了更大的发言权，也便于将工作重心放在纪检工作中来，让腐败和贪污无处遁形。

(三)建立健全奖惩激励机制，充分调动纪委干部积极性。

当前纪委干部工作积极性不高、主动性不强的根本原因还在于纪委干部的政治待遇和生活待遇上。要充分调动广大纪检监察干部的积极性、主动性和创造性前提是让纪委干部心情舒畅、压力变小、安心工作，使他们潜在能量能够得到最大限度地发挥，说到底就是要从纪委干部实实在在的“名”和“利”两个方面入手制定激励机制。一是要注重用人导向，真正把事业心强、德才兼备的干部选拔到领导岗位和关键岗位。对于具备一定条件的纪检监察干部，也可以安排到经济等其他部门工作，为他们的成长发展创造多岗位锻炼的机会。二是严格奖惩制度。制定严格的考核、奖惩办法，真正使各类制度起到激励先进，鞭挞后进的效果。三是完善干部岗位交流制度。通过上挂、下挂、外派、轮岗等多种形式，不断提高纪检监察干部的工作能力和综合素质。探索纪检监察干部资格准入制度，推动跨系统干部交流。