党的十七大以来，陕西省在加大惩治腐败力度的同时，着力在预防腐败上下功夫，突出制度建设和创新，推出一批重大制度创新成果，充分发挥制度在反腐倡廉建设中的带动和提升作用，得到了中央纪委领导的关注和肯定。中国社科院《反腐倡廉建设报告蓝皮书》指出：“陕西省把解决社会关注度高、群众反映强烈、实际工作中亟待解决的问题作为着力点，制定了一系列行之有效的惩治和预防腐败制度，形成了防控腐败的‘制度群’，有效推进了反腐倡廉建设。”

    分权制衡方可治本

    建立分权制衡制度，是从源头上预防腐败的治本之策。根据中央提出的建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的原则，陕西进行了分权制衡制度的积极大胆探索。

    近年来，随着各级政府对“三农”投入的资金项目越来越多，村干部在行使权力的过程中由于缺乏有效监督，滋生腐败的几率明显增大，“村官”腐败案件接二连三，群众反映强烈，查办案件的压力不断加大。究其原因，作为村民自治组织的村民委员会，虽然按照《村民委员会组织法》实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，但在实际工作中除民主选举比较成熟外，其他三项都相对薄弱。特别是民主监督流于形式。由于长期没有一个专门的监督机构，监督权得不到有效保护，民主监督流于口头，致使部分村干部滥用手中权力，把村民自治演化成“村委会自治”，甚至异化为“村官自治”，为少数村干部违纪违法提供了方便。从2006至2008年我省查处的村干部违纪违法案件来看，涉案人数分别是1621人、2193人、2546人，呈逐年上升趋势。

    预防“村官”腐败迫在眉睫。在陕西省反腐倡廉制度建设大调研中，省纪委主要负责同志发现渭南市澄城县杨家垅村自发创建的村民监督委员会制度，能有效遏制村干部腐败，及时建议省委、省政府发文在全省试点并推广。该制度在推广实践中，一是解决了“谁来监督”的问题，由民主选举产生村民监督委员会监督，村民监督委员会是在村党支部领导下与村委会一样的平级组织，这就解决了过去没有监督主体和不敢理直气壮地监督的问题；二是解决了“监督什么”的问题，明确了村监会的职责权限；三是解决了“有效监督”的问题，规范了监督程序，使监督有章可循，有序运行。到目前为止，陕西省共建立村民监督委员会26708个，占行政村总数的99.7%。

    几年来的实践说明，这项制度的实施使村民知情权、参与权和监督权不再流于口号，而是有了可靠的组织保证，弥补了原来村民自治组织架构中缺乏监督机构的制度性缺陷，从根本上破解了对村干部无人监督、无法监督和无力监督的难题，有效遏制了“村官”腐败现象。此项制度由于具有创新性，且深受农村广大干部群众的拥护和支持，得到了中央和中纪委领导的充分肯定。

    与此同时，陕西省还适时推广了延安市创建的财务报销“五笔会签”制度，着力解决财务管理中因为票据核销权集中在主要领导手中导致腐败易发多发的问题。“五笔会签”指各单位报销的票据由经办人员签字后，必须经报账员、财务负责人、纪检监察负责人依次审核签字，最后由主要领导审批报销。这项制度也是分权制衡、增加财务审批透明度的有效尝试，一改过去财务报销由单位领导“一支笔”审批、一人说了算、暗箱操作无人监督的弊端，强化了对主要领导“用钱无人监督”的制度制约。此项制度的推行受到广大干部群众的欢迎。

    关键环节盯死看牢

    权力运行、资源配置重点领域和关键环节腐败问题多发高发，陕西省纪委认真总结基层市县的成功经验，坚持“机会控制、防范在先”的主动预防理念，根据不同领域和行业特点，对关键环节施以重手，用制度盯死看牢，极大地提高了预防腐败的实际效果。

    针对工程建设领域腐败问题，推行了向重大建设项目派驻监察组制度。监察组全程参与、跟踪监督项目招标投标、工程建设质量、资金管理使用等环节，保证资金安全运行、项目顺利实施、质量得到保证、干部廉洁干事，也防止行政管理部门对重大项目乱检查、乱收费、乱摊派、乱罚款，滥用行政执法权力或借机捞取好处。2008年汶川大地震后，陕西省立即成立监察组，及时发现和纠正出现的问题，确保了灾区总投资290.6亿元、4162个规划项目提前顺利完工。西安世界园艺博览会项目确定后，省上立即派出监察组，设立廉政监督员，全程监督世园项目的招投标、市场开发、比选采购、合同签订等重要环节，审核各类合同319份，涉及金额6349.9万元，促进了廉洁办世园。

    针对医疗机构药品购销渠道复杂、质量和价格难以监控、容易出现腐败的问题，陕西省推行了基层医疗机构药品“三统一”制度。紧紧围绕定价、采购、配送等3个容易滋生腐败的环节，通过精简购销渠道、集中招标采购、优化价格控制等办法，做到统一价格、统一采购、统一配送。这项制度的推行，从源头上遏制了医药回扣、商业贿赂等腐败现象，使药品平均降价50.8%，减轻了基层群众的用药负担，群众交口称赞。

    针对基层公务接待负担重、铺张浪费等问题，推行乡镇公务接待“廉政灶”制度。长期以来，由于缺乏刚性制度约束，有的乡镇干部在公务接待中讲排场、比阔气、大吃大喝、铺张浪费的恶习屡禁不止，群众意见很大，有的领导习以为常，睁一只眼闭一只眼，常以“下不为例”搪塞，一些乡镇干部以接待上级领导为名，假公济私、“搭车消费”，变相贪污。为了管住嘴巴上的腐败，全省推广了商洛麻坪镇创新的乡镇公务接待“廉政灶”制度，明确规定上级机关到乡镇调研和检查指导工作，一律在乡镇机关食堂就餐，不准在营业性餐馆进行公务接待。该制度实施以后，乡镇公务接待费用平均下降40%以上，有效遏制了公款吃喝的不正之风。

    在对上述制度进行全面总结的基础上，陕西深入分析重点领域、重点部门、重点环节预防腐败的基本规律，在全省范围推广建立廉政风险防控机制，出台了《关于实施廉政风险防控管理工作的意见》，准确理清岗位职权，全面排查廉政风险，切实规范业务流程，有针对性地制定防控措施，超前化解和系统防治权力运行过程中各种容易诱发腐败的风险。

    让权力在阳光下运行

    阳光是最好的防腐剂，透明可揭开腐败的遮羞布。陕西确保权力公开透明运行，使腐败无藏身地。

    针对行政审批过多过滥、容易滋生腐败的问题，陕西出台《省级行政许可项目监督管理办法》，着力深化行政审批制度改革。一是实行目录化管理。将所有行政许可项目梳理归并为《省级现有行政许可项目目录》、《省级现有非行政许可审批项目目录》等五大目录，明确行政许可项目范围，及时对外公布，接受社会监督。二是实行程序化管理。对全省所有行政许可项目，严格按照“实施机关提出、相关人员讨论、广泛征求意见、审核机构审定、面向社会公开”等五个步骤，规范审批程序。三是实行动态化管理。通过实施机关评估评价、专家评审，对无须保留的项目予以取消；对应该新设的项目，在听证论证的基础上，严格按照法定程序设定。四是实行网络化管理。积极推进“一厅式”办理、企业登记并联许可、基本建设项目并联审批等项改革，逐步实现网上审批。从以前的“衙门式”办公到现在的“超市型”服务，从以前神秘复杂的“文对文”到现在公开透明的“面对面”，提高了行政审批的透明度和政府公信度。

    针对政府采购中存在的暗箱操作、商业贿赂等问题，积极推行电子化政府采购制度。针对公务出国出境、公车购置运行、公务接待支出不公开、不透明和居高不下的问题，积极推行财政预算公开制度。目前，覆盖全省的电子化政府采购管理交易平台基本建成，省级政府集中采购项目全部上线运行，从预算编制、预算执行、资金支付、资金结余到资产管理的每一个环节都有据可查；从采购执行机构到项目所采用的方式、参与的供应商、产品产地价格、投标评标等采购过程中的每一项记录都有迹可循；把采购决策、执行、结果等全过程进行公开，以透明促规范，以阳光保廉洁，努力减少或消除产生腐败的空间和条件。

    “考”、“述”、“评”炼出基本功

    意识是行动的先导，自律是廉洁的前提。陕西省纪委始终把强化廉洁从政意识、打造自律根底作为预防腐败的基础工程，全力推行“考廉”、“述廉”、“评廉”三项制度。

    一是建立领导干部任前廉政法规考试制度，“考”出领导干部学习廉政法规的动力。有的领导干部之所以犯错误，不学法规、不懂法规是重要原因之一。为了改变这一状况，从2009年起，省纪委在市、县两级全面推行《领导干部任前廉政法规考试制度》。由省纪委制定考试大纲，市、县纪委和组织部门在干部任职公示期内，对拟提拔任用的领导干部进行党纪政纪和法律法规考试，成绩合格者，按规定程序任用；不合格者，暂缓任用；半年内补考一次，仍不合格的，不予任用。2010年，又将省管厅级领导干部和省级机关拟任内设机构领导干部及所属单位主要负责人纳入任前“考廉”范围。截至2011年，全省已有15658名新任领导干部参加了任前廉政法规考试，其中92人因成绩不合格被暂缓提拔。通过考廉，把学习廉政法规与干部选拔任用结合起来，增强了干部学习廉政法规的主动性。

    二是建立领导干部向纪委全委会述廉制度，“述”出领导干部廉洁自律的压力。2009年，陕西开始在全省推行《党政主要领导干部向纪委全委会述廉制度》。组织述廉时，召开纪委全委会，听取述廉对象报告个人和单位党风廉政建设方面的工作情况、存在问题、原因剖析以及整改措施；纪委委员现场进行询问质询，内容涉及工作圈、生活圈、社交圈和娱乐圈等各个方面，述廉对象现场作答；最后，由全体纪委委员以无记名投票方式对其民主测评，进行现场打分。这一做法的成功之处在于领导干部的述廉是纪委委员监督的前提，纪委委员的监督是领导干部述廉效果的延伸，真正发挥了触动心灵、警示提醒的作用。截至目前，全省已有172329名领导干部进行了述职述廉。

    三是建立政风行风电子化测评制度，“评”出领导干部勤政廉政的活力。为了克服以往问卷调查评议政风行风随意性大、测评结果不够客观、容易助长不廉洁行为等弊端，陕西积极采用国际上通用的ICD外呼信息技术进行社会调查的方式，全面准确采集服务对象电话号码，为被测评部门建立服务对象信息库；委托第三方利用电信10000号电话，随机调查服务对象，进行测评；在整个测评过程中，纠风办工作人员实施全过程监督。这一制度最明显的优势是：测评结果客观公正，有利于不同层面的被测评对象正视自己存在的问题，明确整改的方向，增强履职尽责的使命感，焕发了创先争优的活力。这一制度创新成果的运用，找到了预防政风行风建设中腐败问题的有力抓手，体现了“制度+科技”的时代特色，受到国务院纠风办的充分肯定。

    党的十八大报告指出：要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府廉洁、政治清明。陕西在贯彻十八大精神中，正按照新的目标、新的要求迈出新的更大的步伐，取得新的更加丰硕的成果。